La procédure d’expropriation est une mesure d’intervention dont la prérogative appartient à l’Etat et permet dans certaines situations de venir remettre en cause le droit de propriété privée.
L’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui a valeur constitutionnelle, prévoit la règle générale de protection de la propriété privée en tant que droit fondamental ET son exception : « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est
lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment ». Cette « nécessité publique » ou « utilité publique » est la raison d’être de la procédure d’expropriation.
Comment se met en place concrètement cette procédure et dans quel cas ? Épluchons les textes !
Comment se matérialise la procédure d’expropriation ?
L”expropriation est telle qu’un code est expressément réservé à cette procédure. Sans doute dans un souci de préservation des intérêts de tous et d’une intelligibilité du rapport de forces.
L’article 1 du code, intitulé “Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique” nous dit que : ”
L’expropriation, en tout ou partie, d’immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu’à la condition qu’elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d’une enquête et qu’il ait été procédé, contradictoirement, à la détermination des parcelles à exproprier ainsi qu’à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres personnes intéressées.
Elle donne lieu à une juste et préalable indemnité.”
On y apprend que l’expropriation (qui n’est pas définie) ne peut être engagé qu’à la condition de répondre à l’utilité publique et que celle-ci soit constatée par une enquête et que soit réalisée de manière contradictoire à la partie de terrain qui sera expropriée et de leur propriétaire par extension bien évidemment. Une indemnité est prévue en ce cas.
En dehors de la question de l’utilité publique, on doit donc se demander ce qu’est cette fameuse enquête ? et comment se réalise-t-elle ?
Le Livre I du Code de l’expropriation traite de cette enquête dite enquête publique. A la lecture des textes (article L.110-1 et L.112-1 du Code et de la partie réglementaire du titre concernant l’enquête publique) on apprend que c’est un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête qui est désignée par l’autorité compétente, par exemple la région ou le département (après demande formulée au tribunal administratif du lieu de situation de l’autorité en question).
La loi précise que c’est le préfet de département qui organise l’enquête publique concernant l’opération à l’origine de la procédure d’expropriation, on se doute qu’un arrêté va instaurer l’ouverture de cette enquête préalable.
Il est intéressant de noter qu’à ce stade, l’opération ne peut débuter si le juge administratif n’autorise pas la demande de désignation du commissaire enquêteur (le juge applique ce que l’on nomme la théorie du bilan : il met en balance les avantages de l’opération projetée (intérêt général de l’opération, nécessité…) et ses inconvénients (atteinte à la propriété privée ou à d’autres intérêts publics, coût financier, inconvénients d’ordre social…).
Il est imposé par la personne demandant l’expropriation d’un ou plusieurs terrains de transmettre au préfet un dossier contenant les éléments listés à l’article R.112-4 du Code de l’expropriation et R.112-5 si l’expropriation a pour conséquence d’emporter l’acquisition d’immeubles voués à être détruits pour une opération d’aménagement ou d’urbanisme, on pense notamment au 3° de l’article L.103-2 du code de l’urbanisme qui impose une concertation publique en complément de l’enquête publique.
L’enquête publique est ouverte par un arrêté préfectoral et informé au public par des annonces dans des journaux régionaux. L’arrêté précise les éléments de R.112-12 et notamment les horaires d’accès du public au dossier et pour formuler des observations sur un registre paraphé.
À l’issue de l’enquête, le ou les registres d’enquête sont clos et signés puis transmis au commissaire enquêteur avec le dossier d’enquête (article R. 112-18 du code de l’expropriation). Le commissaire enquêteur rédige son rapport et des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à la déclaration d’utilité publique de l’opération.
La déclaration d’utilité publique est aussi importante que la phase d’enquête publique obligatoire car c’est elle qui donne sa force juridique à l’opération d’expropriation, c’est par arrêté que cette déclaration est prise et selon si le rapport du commissaire enquêteur est défavorable ou non à la déclaration d’utilité publique, le conseil municipal sera enjoint à donner ses observations pour transmission au préfet qui jugera bon d’édicter l’arrêté prescrivant l’utilité publique de l’opération.
Certains travaux et projets sont déclarés d’utilité publique par décret (R.121-2 du Code de l’expropriation).
Une autre enquête vise à décider des parcelles qui seront expropriées, à l’issue de l’enquête un arrêté de cessibilité est édicté dans un délai limité après avoir obtenu la Déclaration d’utilité publique (L.121-4 du code de l’expropriation).
Quelle “nécessité publique” / “Utilité publique” permet de déroger à ce droit ?
L’utilité publique ou la nécessité publique n’est pas définie en tant que telle. De ce fait des contentieux peuvent naitre de projet d’aménagement visant une expropriation comme la mise en place d’une éolienne ou d’un raccordement d’évacuation des eaux de la commune traversant un ou des terrains privés.
La loi prévoit cependant une indemnité calculée de sorte à ce que l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation (article L. 321-1 du code de l’expropriation) soit couvert.
l’expropriant peut notifier une offre à toutes les personnes qui sont susceptibles d’être indemnisées dès la phase d’enquête publique. Les propriétaires concernés peuvent soit accepter (accord amiable) ou proposer une contre offre, qui constituera le montant maximal qui pourra être alloué par le juge Cependant, le calcul de l’indemnité prenant pour base le bâti peut ne pas correspondre à la valeur d’achat si les propriétaires ont achetés ou fait construire. Par principe, Les biens expropriés doivent être estimés à la date de la décision de première instance (en cas de désaccord sur le prix).
La nécessité publique est largement appréhendée et justifiable en cas de construction de voirie ou de création d’ouvrage industriel conséquent, ce qui sera moins constatable d’office pour l’installation d’une éolienne.
