Contexte légal : l’avis conforme du préfet en absence de PLU
En France, certaines décisions d’urbanisme sont soumises à l’obtention d’un avis conforme du préfet. Cela signifie que l’accord préalable du préfet est juridiquement requis avant de délivrer l’autorisation. C’est le cas notamment lorsque la commune n’est couverte par aucun plan local d’urbanisme (PLU), carte communale ou document équivalent : le maire doit recueillir l’avis conforme du préfet sur tout projet dans ce secteur. L’article L.422-5 du Code de l’urbanisme dispose en effet que le maire (ou président d’EPCI compétent) consulte le préfet si le projet est situé : a) sur une partie du territoire communal non couverte par un PLU, une carte communale ou un document d’urbanisme en tenant lieu ; b) dans un périmètre de mesures de sauvegarde institué par une autre autorité que la commune.
Concrètement, dans les communes soumises au Règlement National d’Urbanisme (RNU) faute de document local, l’accord du préfet est indispensable pour autoriser un permis de construire ou pour ne pas s’opposer à une déclaration préalable. À défaut, la décision favorable du maire serait illégale. Cette consultation du préfet s’inscrit dans un délai d’un mois (droit commun des consultations) : si le préfet ne répond pas dans le délai, son silence vaut avis favorable tacite (accord tacite). Inversement, un avis défavorable du préfet lie le maire, qui ne peut alors pas accorder l’autorisation demandée.
L’apport de la CAA Toulouse (2025) : refuser sans attendre l’avis conforme
Une question s’est posée récemment : le maire doit-il attendre l’avis du préfet (exprès ou tacite) pour pouvoir refuser une autorisation d’urbanisme ? La Cour administrative d’appel de Toulouse a tranché par un arrêt du 17 avril 2025 (n° 23TL00858) que non, le maire n’est pas tenu d’attendre cet avis pour refuser la demande, s’il dispose d’un motif légal de refus.
L’affaire concernait la commune de Garrigues (non dotée de PLU). Un administré y avait déposé une déclaration préalable (DP) de travaux, sur laquelle le maire a opposé un refus (une décision d’opposition) en se fondant sur le plan de prévention des risques d’inondation local. Le pétitionnaire contestait ce refus en arguant que le maire, après avoir consulté le préfet conformément à L.422-5, aurait dû attendre soit un avis exprès, soit la naissance d’un avis tacite avant de statuer. Prendre une décision avant le retour du préfet rendrait le refus illégal d’après lui.
La cour d’appel a rejeté cette argumentation. Elle rappelle qu’en application de l’article L.422-5, le maire ne peut délivrer le permis (ou accepter tacitement la DP) que si le préfet a émis un avis favorable (explicite ou tacite). En revanche, rien n’empêche le maire de refuser le permis ou de s’opposer à la DP sans attendre cet avis lorsque lui-même estime avoir un motif légal de refus du projet. Autrement dit, l’exigence d’un avis conforme du préfet constitue un verrou pour accorder une autorisation, mais pas un prérequis pour refuser. Le maire a donc pu légalement statuer négativement avant même la réponse préfectorale.
Il faut souligner que ce pouvoir de refuser immédiatement n’est valable que si le refus est fondé en droit. En effet, un maire ne peut refuser un permis qu’en cas de non-conformité du projet aux règles d’urbanisme applicables (règlement du RNU, PPR, code de l’urbanisme, etc.). Dans l’arrêt précité, les juges ont vérifié que la construction projetée était bien contraire au règlement en vigueur (en l’occurrence, incompatible avec le plan de prévention des risques inondation), ce qui justifiait le refus. Ainsi, le seul contrôle du juge face à un refus pris sans attendre l’avis préfectoral est de vérifier l’existence d’un motif légal d’urbanisme s’opposant au projet.
Avis favorable du préfet : le maire demeure libre de refuser
La décision de la CAA Toulouse s’inscrit dans la continuité d’une jurisprudence constante. Même lorsque le préfet émet un avis conforme favorable (explicitement ou tacitement), le maire n’est pas lié par cet avis et conserve la possibilité de refuser le projet pour d’autres motifs légaux. Le Conseil d’État l’a clairement affirmé : « Si, en application de ces dispositions, le maire a compétence liée pour refuser un permis de construire en cas d’avis défavorable du préfet, il n’est en revanche pas tenu de suivre un avis favorable de ce même préfet et peut, lorsqu’il estime disposer d’un motif légal de le faire au titre d’autres dispositions, refuser d’accorder le permis ». Autrement dit, l’accord du préfet n’oblige pas le maire à délivrer l’autorisation si celui-ci identifie une illégalité du projet au regard des règles d’urbanisme.
Cette règle a été illustrée dans plusieurs affaires. Par exemple, un maire a pu légalement refuser un permis malgré un avis tacite favorable du préfet, en estimant (à juste titre) que le terrain d’assiette n’était pas en zone urbanisée et que le projet méconnaissait la règle de constructibilité limitée en l’absence de PLU (ancien art. L.111-3 du code de l’urbanisme). La cour administrative d’appel a confirmé que le maire pouvait écarter l’avis favorable préfectoral qu’il jugeait erroné et refuser le permis sur ce fondement. En 2021, le Conseil d’État a censuré une cour d’appel qui avait cru le maire tenu de délivrer le permis du seul fait de l’accord du préfet : c’était une erreur de droit, car aucune « compétence liée » à l’avis favorable ne pèse sur le maire Le maire reste le décisionnaire final et responsable de la légalité de l’autorisation d’urbanisme délivrée.
Notons enfin que la situation inverse est verrouillée : si le préfet rend un avis conforme défavorable, le maire a cette fois compétence liée pour refuser. Il ne peut pas passer outre un avis négatif (ce serait illégal). L’avis conforme confère en effet au préfet un véritable pouvoir de co-décision sur l’issue favorable du dossier d’urbanisme. C’est pourquoi, lorsqu’un refus du maire fait suite à un avis négatif du préfet, le préfet (représentant de l’État) est considéré comme partie à la décision et peut même faire appel d’un jugement annulant ce refus. En revanche, si l’avis préfectoral était favorable ou n’a pas encore été émis, le préfet n’a pas à défendre spécialement la décision de refus du maire, puisque son accord n’est pas mis en cause.
À retenir
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Avis défavorable du préfet : le maire doit refuser la demande (compétence liée), il ne peut accorder une autorisation contre l’avis négatif du préfet.
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Avis favorable (exprès ou tacite) : le maire n’est pas tenu de suivre l’avis préfectoral. S’il identifie un motif légal de refus (violation d’une règle d’urbanisme, risque, etc.), il peut refuser l’autorisation malgré l’avis favorable.
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Absence d’avis au moment de statuer : le maire peut prononcer un refus sans attendre la réponse du préfet, dès lors qu’un motif justifie légalement de s’opposer au projet. Le fait de statuer avant l’avis conforme n’entache pas d’illégalité la décision de refus, à condition que le projet soit contraire aux règles applicables.
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Attention : À l’inverse, aucune décision favorable ne peut intervenir sans avis conforme favorable. Délivrer un permis ou accepter tacitement une déclaration avant l’avis du préfet, ou en dépit d’un avis préfectoral négatif, rendrait la décision illégale et annulable. Le maire doit donc impérativement attendre l’accord préfectoral (ou son silence positif) pour toute autorisation d’urbanisme dans les cas où l’avis conforme est requis.
En conclusion, lorsque la loi impose un avis conforme du préfet, celui-ci est une condition suspensive d’accord mais pas un empêchement au refus. Le maire demeure le garant du respect des règles d’urbanisme sur sa commune : il peut refuser immédiatement un projet illégal, sans attendre le préfet, et n’est jamais forcé d’autoriser un projet simplement parce que le préfet y est favorable. Cette latitude laissée au maire vise à assurer que aucun projet non conforme ne soit imposé localement sous couvert d’un avis préfectoral bienveillant, tout en maintenant le préfet en position de veto pour éviter des permis illégaux en l’absence de plan local. Les professionnels de l’immobilier doivent en être conscients : dans les communes soumises au RNU, un avis favorable du préfet facilite l’obtention d’un permis, mais il ne garantit pas sa délivrance si le maire estime le projet non conforme au droit. Les deux autorités exercent ainsi un contrôle conjoint, mais le dernier mot pour refuser appartient au maire, gardien de la légalité locale
