L’encadrement des loyers en France : fonctionnement, objectifs et bilan

Introduction

L’encadrement des loyers est un dispositif mis en place en France pour limiter le montant des loyers dans les zones où le marché immobilier est très tendu. Lancé de façon expérimentale, ce mécanisme vise à protéger les locataires des loyers excessifs et à améliorer l’accès au logement pour les ménages modestes et moyens. Toutefois, plusieurs années après son instauration, son efficacité fait débat. Selon un récent rapport présenté en juillet 2025 par les principales fédérations de propriétaires et d’agents immobiliers, ce dispositif «?n’a rien solutionné dans le logement?» et serait même contre-productif. Nous vous proposons de revenir en détail sur le fonctionnement de l’encadrement des loyers, les intentions politiques initiales, ainsi que les critiques formulées sur le terrain quant à ses résultats mitigés.

Comment fonctionne l’encadrement des loyers ?

Objectifs initiaux : Le principe de l’encadrement des loyers est né de la volonté politique de réguler un marché locatif jugé trop cher dans certaines villes. La loi ALUR de 2014 a introduit cette mesure afin de lutter contre les pratiques abusives et de faciliter l’accès au logement dans les zones à forte tension immobilière. Il s’agit de freiner la hausse des loyers dans les grandes agglomérations où ceux-ci atteignent fréquemment plus de 30 % des revenus des ménages locataires, un niveau considéré comme une « surcharge logement » par l’INSEE. En d’autres termes, l’encadrement des loyers a pour ambition de préserver le pouvoir d’achat des locataires et de garantir des loyers en adéquation avec les revenus locaux, notamment pour les petites surfaces souvent louées à des publics précaires (étudiants, foyers modestes). Les responsables politiques défendent cet outil comme une réponse nécessaire face à un marché qui « ne s’autorégule plus » et où il faut « faire prévaloir l’intérêt général » en matière de logement abordable.

Modalités et champ d’application : Concrètement, l’encadrement des loyers impose un plafond légal au loyer des nouvelles locations (ou renouvellements de bail) dans les zones concernées. Ce plafond, appelé loyer de référence majoré, correspond à un montant maximal au mètre carré à ne pas dépasser. Pour chaque territoire appliquant la mesure, un arrêté préfectoral fixe chaque année trois loyers de référence :

• un loyer de référence médian, calculé à partir des loyers observés localement (par type de logement, nombre de pièces, époque de construction, etc.) ;
• un loyer de référence majoré, égal au loyer de référence + 20 %, qui représente le plafond de loyer autorisé hors charges (sauf exception) ;
• un loyer de référence minoré, égal au loyer de référence – 30 %, en deçà duquel un loyer est considéré comme anormalement bas. Ce seuil sert de référence si un propriétaire souhaite augmenter un loyer très faible lors d’une relocation.

Au moment de la signature du bail, le loyer de base (hors charges) ne doit donc pas excéder le loyer de référence majoré en vigueur. À titre d’exemple, à Paris en 2024, un studio de 20 m² ne pouvait légalement dépasser 642,50 € mensuels hors charges (loyer de référence majoré), bien que certains aient été annoncés à des tarifs bien supérieurs. Par exception, la loi autorise le bailleur à ajouter un complément de loyer au-delà du plafond, mais uniquement si le logement présente des caractéristiques de confort ou de localisation « exceptionnelles » par rapport à l’offre locale (par exemple : terrasse, vue, prestations haut de gamme). Ce complément doit être expressément mentionné et justifié dans le bail. En revanche, il est interdit d’en appliquer un si le logement présente certaines insuffisances (ex : forte vétusté, mauvaise performance énergétique classée F ou G, etc.).

Zones concernées et expérimentation : L’encadrement des loyers s’applique uniquement dans les zones tendues du territoire, c’est-à-dire les agglomérations de plus de 50 000 habitants où il existe un important déséquilibre entre l’offre et la demande de logements. Plus de 1 000 communes françaises sont classées en zone tendue, mais l’encadrement des loyers n’y est pas automatique. La loi ELAN de 2018 a instauré ce dispositif à titre expérimental : les collectivités locales volontaires (villes ou intercommunalités) peuvent candidater pour le mettre en place sur tout ou partie de leur territoire, sous réserve d’être en zone tendue et de disposer d’un observatoire local des loyers. Paris a été la première ville à lancer l’expérimentation dès juillet 2019, bientôt suivie par d’autres grandes métropoles. Lille, Lyon (avec Villeurbanne), Montpellier, Bordeaux ou encore plusieurs intercommunalités de la région parisienne (Plaine Commune, Est Ensemble, Grand-Orly Seine Bièvre, etc.) font partie des territoires qui ont adopté le plafonnement des loyers. Début 2025, on dénombrait 9 territoires (soit 69 villes) appliquant l’encadrement, et environ 20 villes supplémentaires (comme Marseille, Annemasse, Cergy…) prévoient de rejoindre le dispositif d’ici 2026. Institué initialement pour 5 ans (2019–2024), le cadre expérimental a été prolongé jusqu’en novembre 2026 par la loi 3DS du 21 février 2022. L’avenir du dispositif au-delà de cette date reste incertain et fait l’objet de débats politiques, certains élus souhaitant désormais le pérenniser par la loi tandis que d’autres pointent ses limites actuelles.

Attentes politiques et justifications initiales

Dès son origine, l’encadrement des loyers a été présenté par ses promoteurs comme une mesure à la fois sociale et régulatrice. Ses justifications politiques principales peuvent se résumer ainsi :

Soulager les ménages locataires et lutter contre les loyers abusifs : Face à l’envolée des prix des loyers dans les métropoles, une part croissante de locataires consacre un pourcentage excessif de ses revenus au logement. Le gouvernement a donc voulu éviter que des propriétaires ne profitent de la pénurie pour exiger des loyers « exorbitants » sans rapport avec la qualité ou la taille du logement. L’encadrement doit permettre de limiter les abus et de contenir les hausses de loyer, notamment entre deux locataires. En régulant les loyers initialement pratiqués, l’objectif affiché est de redonner du pouvoir d’achat aux locataires et d’enrayer la gentrification de certains quartiers en évitant l’exclusion des ménages modestes.

Améliorer l’accès au logement dans les zones en crise : Les élus locaux des villes candidates à l’encadrement soulignent que l’urgence du logement justifie cette intervention. Par exemple, à Grenoble ou en banlieue parisienne, les observatoires ont constaté que les loyers élevés, combinés à la baisse de la construction neuve, empêchent de nombreux ménages de se loger convenablement (surface trop petite, éloignement contraint). Dans ces conditions, plafonner les loyers est perçu comme un outil au service des classes moyennes et populaires, afin de maintenir la mixité sociale et de faciliter le parcours résidentiel. «?Limiter les loyers excessifs, notamment dans les petits logements?» et freiner les hausses à la relocation fait partie des objectifs explicites de la mesure, comme l’a formulé l’agglomération de Grenoble-Alpes Métropole lors de sa mise en place.

Corriger les défaillances du marché locatif : Sur un marché tendu, les pouvoirs publics estiment que la régulation est nécessaire car «?le marché ne s’autorégule plus?» et laisse de côté l’intérêt général. L’encadrement des loyers s’inscrit dans une philosophie d’intervention de l’État pour encadrer un bien de première nécessité (le logement) au même titre que d’autres régulations existent (plafonnement de l’indice de référence des loyers, contrôle des honoraires d’agences, etc.). En ce sens, la mesure fait écho à des politiques observées à l’étranger (par exemple le blocage des loyers à Berlin ou en Espagne) et se veut un signal politique fort de protection des locataires. En 2023, des parlementaires de sensibilité écologiste et de gauche ont ainsi proposé de rendre l’encadrement permanent au-delà de 2026, estimant qu’il contribue à la modération des loyers et à la lutte contre les « marchands de sommeil » dans les quartiers populaires.

Il convient de noter que ces attentes initiales s’accompagnent toutefois de mesures complémentaires nécessaires pour être pleinement efficaces. L’encadrement des loyers ne résout pas à lui seul le déficit de logements disponibles. C’est pourquoi les pouvoirs publics ont parallèlement engagé d’autres actions (objectifs de construction de logements sociaux, incitations fiscales à l’investissement locatif, lutte contre les locations touristiques illégales de type Airbnb, etc.). Le plafonnement des loyers est avant tout envisagé comme un outil parmi d’autres pour contenir la crise du logement, en attendant que l’offre de logements s’étoffe dans les zones tendues. Ses résultats concrets devaient faire l’objet d’une évaluation à l’issue de la période d’expérimentation.

Critiques et constats du terrain

Plusieurs années après son entrée en vigueur, le dispositif d’encadrement des loyers fait l’objet de vives critiques de la part des professionnels de l’immobilier (propriétaires, administrateurs de biens, agents). Lors d’une conférence de presse en juillet 2025, trois grandes fédérations (UNPI pour les propriétaires, Unis et SNPI pour les professionnels immobiliers) ont dressé un bilan très négatif de cette expérimentation. D’après eux, l’encadrement tel qu’il existe «?rate sa cible, affaiblit le parc locatif privé et freine les dynamiques vertueuses?» sur le marché. En d’autres termes, non seulement la mesure n’atteint pas pleinement son but de protection des locataires, mais elle engendrerait des effets pervers aggravant la situation générale du logement. Les retours du terrain font ainsi état de nombreux problèmes et détournements. Parmi les critiques formulées, trois incohérences majeures du dispositif sont pointées par ces organisations professionnelles :

• Des bases de calcul contestées : Le plafonnement s’appuie sur des données de loyers médian insuffisamment fiables et précises. Les observatoires produisent des grilles de loyers moyens en €/m², mais celles-ci ne précisent pas clairement la taille moyenne des logements par catégorie, ce qui laisse une marge d’interprétation floue pour déterminer le loyer de référence exact. En outre, la loi ELAN définit l’encadrement par rapport aux loyers privés existants, alors que seules les valeurs du marché libre (hors loyers déjà réglementés ou conventionnés) devraient servir de référence selon les critiques. Cela biaiseraît le calcul du loyer médian, qui serait tiré artificiellement vers le bas en incluant des loyers non comparables, d’après Frédéric Pélissolo (UNPI).
• Pas de définition de loyer “abusif” : Le dispositif ne repose sur aucune définition juridique précise d’un loyer excessif ou abusif. En l’état, il fixe un plafond uniforme (+20 % au-dessus d’un médian), sans distinguer ce qui constitue un dépassement acceptable ou inacceptable. Les professionnels estiment que cette absence de critère clair est à la source de nombreuses difficultés. Par exemple, un loyer dépassant de 5 % le plafond légal est-il réellement abusif ? Et à partir de quel écart peut-on parler d’abus caractérisé ? Faute de réponse, le débat se reporte sur les dérogations et exceptions, générant insécurité juridique et contentieux.
• Des dérogations qui vident le cadre de sa substance : Bien que le loyer soit théoriquement plafonné, la possibilité d’ajouter un complément de loyer permet de dépasser le maximum dans de nombreux cas. Or, les critères ouvrant droit à ce complément sont jugés flous et subjectifs (la notion de «?caractéristiques déterminantes du logement?» n’est pas strictement définie). En pratique, cela donne lieu à des interprétations très variables lors des commissions de conciliation et devant les juges, et à des abus : de plus en plus de bailleurs utilisent le complément de loyer pour contourner l’encadrement. L’association de consommateurs CLCV note par exemple que certains propriétaires justifient un supplément de loyer de 150 ou 200 € par mois simplement grâce à la présence d’un ascenseur, d’une cave ou d’un bon état général – des prestations assez courantes. D’autres n’hésitent pas à ajouter plusieurs centaines d’euros de complément sans aucune justification valable. Ces pratiques détournent l’esprit du dispositif et compliquent son contrôle.

En plus de ces incohérences intrinsèques, les professionnels du secteur observent des effets négatifs sur le marché locatif lui-même. Sylvain Grataloup, président de l’UNPI, dénonce un usage parfois «?idéologique?» de l’encadrement dans certaines villes (sous-entendu, une mesure d’affichage politique déconnectée des réalités économiques). Du côté de l’Unis, la présidente Danielle Dubrac dresse un constat d’échec sur le terrain : malgré leur participation à l’expérimentation et plusieurs actions en justice, «?le bilan est plutôt négatif?». D’après elle, «?l’encadrement des loyers aggrave la pénurie de logements?» disponibles à la location. Cette affirmation renvoie à un phénomène redouté : face à des loyers plafonnés, une partie des propriétaires préfèrent se retirer du marché locatif traditionnel, ce qui réduit l’offre locative privée. En d’autres termes, le dispositif risquerait de dissuader l’investissement locatif et d’inciter certains bailleurs à vendre leur bien ou à le basculer vers des usages plus lucratifs (location touristique de courte durée type Airbnb, location meublée de luxe hors du cadre de la loi, etc.).

Les associations de locataires, quant à elles, critiquent surtout le manque d’effectivité de la mesure sur le terrain. Malgré le cadre légal, un grand nombre de propriétaires ne respectent pas l’encadrement. Une étude de la CLCV réalisée fin 2024 a révélé qu’à Paris, 30 % des annonces de location dépassaient les plafonds autorisés, en dépit de la réglementation . Cette part de non-conformité atteignait 27 % pour les locations nues et 32 % pour les meublés, signe que les dépassements restent fréquents sur le marché parisien. Le dépassement moyen constaté était de l’ordre de 170 € par mois au-delà du loyer maximal légal. Certaines annonces allaient même bien au-delà : par exemple, un studio de 20 m² proposé à 1 300 € (soit plus du double du loyer autorisé de 642 €) ou un appartement familial loué 1 650 € au lieu de 818 € (+830 € de dépassement). Ces chiffres montrent que l’encadrement des loyers, dans sa mise en œuvre actuelle, souffre d’un défaut de respect et de contrôle. Les locataires ne disposent pas toujours de l’information ou des moyens d’action nécessaires pour faire corriger un loyer illégal. Certes, des mécanismes de plainte existent (à Paris, depuis 2022, la Ville peut sanctionner les bailleurs en infraction suite à des signalements sur une plateforme dédiée). Néanmoins, la crainte de représailles ou la difficulté à trouver un logement dissuadent souvent les locataires de contester, ce qui limite la portée réelle de la loi.

Pourquoi une efficacité limitée du dispositif ?

À la lumière de ces éléments, il apparaît que l’encadrement des loyers n’a pas, à ce jour, produit les effets escomptés sur la crise du logement – du moins pas dans les proportions espérées. Plusieurs raisons peuvent expliquer cette efficacité réduite, voire ce « semi-échec » du dispositif :

• Un remède partiel face à un problème structurel : Le principal reproche adressé à l’encadrement est de s’attaquer aux symptômes plutôt qu’aux causes de la crise du logement. En plafonnant les loyers, on agit sur les prix, mais on ne crée pas de logements supplémentaires. Or, la tension du marché découle surtout d’une offre insuffisante par rapport à la demande dans les grandes villes. Sans construction massive de nouveaux logements abordables, le plafonnement risque de simplement répartir différemment la rareté (certains locataires bénéficient de loyers modérés, mais d’autres peinent toujours à se loger faute de rotations et de disponibilité). C’est ce que résume un économiste : «?la politique d’encadrement vise à corriger les dérives d’un marché en tension, mais son efficacité reste sujette à débat », notamment en raison des effets néfastes indirects observés.
• Des effets pervers sur l’offre de logements : De nombreuses études internationales montrent qu’un contrôle des loyers trop strict peut conduire les propriétaires à retirer leurs biens du marché locatif ou à réduire leurs investissements d’entretien et de rénovation. En France, on constate déjà une érosion du parc locatif privé dans les zones concernées : certains bailleurs vendent, d’autres optent pour la location meublée de tourisme (Airbnb) ou des baux plus courts échappant au cadre de la loi. La CLCV note par exemple l’essor des baux mobilité (locations temporaires de quelques mois) et des baux relevant du Code civil (résidences secondaires), utilisés parfois pour éluder la loi sur l’encadrement. Ces stratégies permettent aux propriétaires de pratiquer des loyers libres, mais réduisent d’autant le nombre de logements disponibles en bail classique d’un an ou trois ans. Ce phénomène contribue à la pénurie et peut même faire augmenter les loyers hors du dispositif (effet de report de la demande vers les logements non encadrés). En outre, la rentabilité moindre et les contraintes réglementaires peuvent décourager la mise en location de biens vacants ou freiner la construction de logements neufs en zones tendues, ce qui est contraire à l’objectif recherché.
• Une application hétérogène et contournée : L’efficacité de l’encadrement est aussi limitée par les failles dans son application pratique. Comme on l’a vu, la présence de compléments de loyer mal encadrés et la faible probabilité de sanction encourent un non-respect assez répandu. Il suffit que le bailleur ne mentionne pas clairement la surface du logement ou profite d’une imprécision pour rendre le contrôle difficile pour le locataire moyen. De plus, toutes les agglomérations n’ont pas les moyens de faire respecter la mesure avec la même rigueur que Paris. L’existence d’un observatoire local des loyers et la volonté politique locale déterminent la réussite du dispositif. Dans certaines villes, le recul manque pour vérifier l’effet réel sur les loyers pratiqués : par exemple, à Lyon ou Bordeaux, l’encadrement n’est en place que depuis 2021 ou 2022, ce qui est trop court pour tirer un bilan définitif. Néanmoins, le sentiment partagé est que les objectifs initiaux ne sont qu’en partie atteints. Certes, les loyers des baux nouvellement encadrés sont contenus (les études ont mesuré une modération effective des niveaux de l’ordre de –5 % sur les loyers visés dans certaines métropoles étrangères par exemple). Mais cette baisse locale et ciblée s’accompagne de conséquences non intentionnelles : hausse des loyers hors encadrement, moindre mobilité résidentielle (les locataires restant plus longtemps dans les logements à loyer plafonné, ils libèrent moins de places sur le marché), et sentiment d’inéquité entre locataires « protégés » et ceux du marché libre.
• Des critères perfectibles et une acceptation limitée : Enfin, il est reproché au mécanisme son manque de finesse. En imposant une grille uniforme par secteur et par type de bien, l’encadrement des loyers ne prend pas assez en compte la diversité des situations. Un logement récemment rénové, offrant des prestations de qualité, se voit imposer le même plafond qu’un logement vétuste de même taille dans le même quartier. Ceci est perçu comme peu incitatif pour les propriétaires qui entretiennent et améliorent leurs biens, et parfois injuste relativement au « vrai » marché. À l’inverse, certains estiment que les plafonds initiaux ont été fixés trop haut dans des villes comme Paris, rendant l’impact pour les locataires assez marginal (si le loyer de référence lui-même est déjà élevé, un loyer majoré +20 % reste cher). Ce débat sur le bon niveau de contrainte reflète en filigrane des divergences idéologiques : pour les uns, il faut durcir le dispositif et mieux le faire respecter afin de réellement faire baisser les loyers abusifs ; pour les autres, il faudrait au contraire l’assouplir, voire le supprimer, car il fausse le marché et génère plus de problèmes qu’il n’en résout. Pour l’heure, le gouvernement maintient le cap de l’expérimentation jusqu’en 2026, tout en ajustant certains paramètres (par exemple, extension à de nouvelles communes volontaires, amélioration des observatoires locaux, etc.). L’équilibre à trouver entre protection des locataires et préservation de l’offre locative reste un chantier ouvert.

Conclusion

En bilan, l’encadrement des loyers en France apparaît comme une mesure au bilan contrasté. Sur le papier, son mécanisme est clair et porteur d’espoir pour freiner l’envol des loyers dans les zones en crise : la fixation de loyers de référence vise à endiguer les excès et à rendre le logement un peu plus abordable pour les classes moyennes et populaires. Politiquement, il a répondu à une attente forte en donnant un signal de fermeté face aux loyers indécents. Cependant, l’expérience de ces dernières années montre que cet outil, pris isolément, n’a pas permis de résoudre les difficultés de logement dans les villes concernées – loin s’en faut. Les professionnels de l’immobilier soulignent même que « ce mécanisme expérimental n’a rien solutionné dans le logement » et qu’il « aggrave la pénurie » en décourageant une partie des bailleurs. Sans aller forcément jusqu’à ce constat très sévère, on observe effectivement que les résultats sont mitigés : les loyers sont mieux encadrés sur certains segments, mais nombre de dérives subsistent (contournements, non-respect d’une annonce sur trois à Paris, etc.), et l’impact global sur la crise du logement demeure limité.

Faut-il pour autant abandonner ou réformer l’encadrement des loyers ? Le débat reste ouvert à l’approche de l’échéance de 2026. D’un côté, des parlementaires et associations de locataires plaident pour pérenniser le dispositif en le renforçant (contrôles accrus, sanctions dissuasives, définition plus stricte des exceptions…), estimant qu’il constitue un progrès social et qu’il suffit de le faire appliquer rigoureusement. De l’autre, les organisations de bailleurs et certains experts préconisent de le remanier en profondeur pour le rendre plus efficace et équilibré. Elles proposent par exemple d’adapter les plafonds localement plutôt que d’imposer une grille trop uniforme, de valoriser les propriétaires vertueux qui rénovent leurs logements (par un bonus de loyer encadré en cas de rénovation énergétique significative), de clarifier la loi afin de réduire l’insécurité juridique, et d’améliorer la transparence du marché via des observatoires réellement à jour. Ces pistes visent à concilier la protection des locataires avec le maintien d’une offre locative de qualité – un équilibre délicat à atteindre.

En définitive, l’encadrement des loyers reste un outil utile mais insuffisant pour résoudre la crise du logement. Il agit comme un « coup de pouce » ponctuel pour contenir certains loyers, sans traiter les racines du problème. Son efficacité future dépendra largement des choix politiques à venir : renforcement et intégration dans une stratégie plus globale (construction de logements, aide aux bailleurs pour la rénovation, etc.), ou bien abandon progressif si son coût en termes d’effets pervers est jugé trop élevé. L’année 2026 sera déterminante : à l’issue de l’expérimentation, le gouvernement et le Parlement devront trancher sur le sort de ce mécanisme. Quoi qu’il en soit, le débat aura eu le mérite de remettre la question des loyers et du pouvoir d’achat des locataires au cœur des politiques urbaines – signe que la problématique du logement demeure, plus que jamais, un enjeu social et économique majeur en France.